Решение от 21.01.2009 г № А62-5445/2008
О признании недействующим постановления Администрации города Смоленска от 08.08.2008 N 1111-адм
Резолютивная часть решения оглашена 15.01.2009.
Решение изготовлено в полном объеме 21.01.2009.
Арбитражный суд Смоленской области в составе председательствующего Бажановой Е.Г., судей Алмаева Р.Н., Печориной В.А., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Красильниковой В.В., рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению индивидуального предпринимателя К.А.С. к Администрации г. Смоленска о признании частично недействующим постановления Администрации города Смоленска от 08.08.2008 N 1111-адм "Об утверждении документов по конкурсному отбору на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта",
при участии в заседании: от заявителя: Филимонов В.Е. - представитель;
от ответчика: Квашина Т.А. - главный специалист-юрисконсульт комитета по транспорту; Сидоренков Д.Н., главный специалист-юрисконсульт правового управления,
Установил:
индивидуальный предприниматель Каплин Александр Сергеевич (свидетельство о государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя серия 67 N 000583947), осуществляющий деятельность по перевозке пассажиров (лицензия N АСС-67-025489 от 31.05.2007), обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим постановления Администрации города Смоленска от 08.08.2008 N 1111-адм "Об утверждении документов по конкурсному отбору на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта" в части утверждения пункта 1.8 Положения о конкурсном отборе на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского транспорта (приложение N 1), критериев N 2, 7, 8, 9 определения победителя конкурсного отбора на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта (приложение N 2) (с изменениями, внесенными постановлениями Администрации города Смоленска от 08.12.2008 N 1994-адм, от 29.12.2008 N 2094-адм), так как счел указанные нормы не соответствующими положениям пункта 5 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (с учетом уточнения требований - протокол судебного заседания от 15.01.2009).
Администрация города Смоленска заявленные требования не признала. Суд считает требования заявителя подлежащими удовлетворению частично.
Как следует из материалов дела, 08.08.2008 ответчиком принято постановление N 1111-адм "Об утверждении документов по конкурсному отбору на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта", которым утверждены Положение о конкурсном отборе на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта (приложение N 1), критерии определения победителя конкурсного отбора на право заключения договора использования, муниципального маршрута пассажирского автотранспорта (приложение N 2), форма типового договора использования муниципального маршрута пассажирского автотранспорта (приложение N 3). Опубликовано в газете "Рабочий путь" 22.08.2008 N 181.
Постановлениями Администрации города Смоленска от 08.12.2008 N 1994-адм, от 29.12.2008 N 2094-адм в названное постановление внесены изменения (опубликованы в газете "Рабочий путь" соответственно N 272 17.12.2008, N 5 13.01.2009), согласно которым внесены изменения касающиеся оценки в баллах в целях определения победителя конкурса заявок участников, имеющих транспортные средства, с общим количеством мест (в том числе посадочных) до 18, а также из формы типового договора использования муниципального маршрута пассажирского автотранспорта (приложение N 3) исключено третье предложение подпункта 2.4.4 (возлагавшее расходы по изготовлению карточек на перевозчиков).
Положением о конкурсном отборе на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта, утвержденным постановлением Администрации города Смоленска от 08.08.2008 N 1111-адм, предусмотрено, что целью конкурсного отбора является подбор перевозчиков, способных удовлетворить потребность в пассажирских перевозках, обеспечить безопасность дорожного движения, высокую и качество обслуживания пассажиров (пункт 1.2), в конкурсном отборе могут принимать участие все заинтересованные лица, имеющие статус юридических лиц (или индивидуальных предпринимателей), выразившие согласие на участие в конкурсе на предложенных конкурсных условиях, путем подачи конкурсных заявок (пункт 1.6); на участие в конкурсе претенденты представляют документы, указанные в пункте 5.3 названного Положения (пункт 5.1); Комиссия оценивает и сопоставляет данные, представленные участниками в конкурсных заявках, по балльной системе в соответствии с критериями определения победителя конкурса (пункт 7.1).
В пункте 1.8 указанного Положения предусмотрено, что в случае наличия заявки только одного претендента комиссией по конкурсному отбору может быть принято решение о заключении с ним договора использования муниципального маршрута пассажирского автотранспорта, если заявка отвечает условиям конкурсного отбора.
Согласно оспариваемым критериям определения победителя конкурсного отбора на право заключения договора использования муниципального маршрута пассажирского автотранспорта устанавливалась балльная система оценки по следующим показателям.
Критерий N 2 - наличие пункта для предрейсового технического контроля и техобслуживания транспорта (представляются подтверждающие документы: договоры, свидетельство о праве собственности, добровольный сертификат):
- на основе договорных отношений со сторонней организацией - 1 балл;
- собственный технический пункт - 3 балла;
- собственный сертифицированный технический пункт - 5 баллов.
Критерий N 7 - экологический класс автобусов:
- Евро-0, Евро-1 - 1 балл;
- Евро-2 - 3 балла;
- Евро-3 - 5 баллов.
Критерий N 8 - средний срок эксплуатации автобусов:
8.1.С общим количеством мест до 18, в том числе посадочных до 18:
- свыше 7 лет - 0 баллов;
- от 3 до 7 лет - 1 балл;
- от 1 года до 3 лет - 3 балла;
- до 1 года - 5 баллов.
8.2.С общим количеством мест - свыше 30, в том числе посадочных свыше 18:
- свыше 12 лет - 0 баллов;
- от 10 до 12 лет - 1 балл;
- от 5 до 10 лет - 3 балла;
- до 5 лет - 5 баллов.
Критерий N 9 - владение юридических лиц, индивидуальных предпринимателей транспортными средствами:
- на праве аренды - 1 балл;
- на праве собственности - 5 баллов.
Заявитель считает, что пункт 1.8 Положения о конкурсном отборе на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта, утвержденного постановлением Администрации города Смоленска от 08.08.2008 N 1111-адм, противоречит пункту 5 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации; критерии N 2 и 9 определения победителя конкурсного отбора на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта (приложение N 2), утвержденные постановлением Администрации города Смоленска от 08.08.2008 N 1111-адм, ставят участников конкурса в неравные условия в зависимости от наличия права собственности на пункт для предрейсового технического осмотра и техобслуживания и на транспортные средства, что противоречит положениям статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"; критерии N 7, 8 определения победителя конкурсного отбора на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта (приложение N 2), утвержденные постановлением Администрации города Смоленска от 08.08.2008 N 1111-адм, ставят участников конкурса в неравные условия в зависимости от класса экологической безопасности и срока эксплуатации автобусов, что, по мнению заявителя, также противоречит положениям статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Согласно части 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт (часть 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
В силу Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности движения; программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.
Пунктом 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" предусмотрено право органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решать вопросы обеспечения безопасности движения.
В ведении муниципальных образований находится организация транспортного обслуживания населения (подпункт 20 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", применяемый до 01.01.2009 как не противоречащий положениям главы 12 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Подпунктом 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
Статьей 12 Конституции Российской Федерации закреплена самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий.
Согласно статье 10 Устава города Смоленска, принятого решением 17 сессии Смоленского городского Совета III созыва от 28.10.2005 N 164, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к полномочиям Администрации города Смоленска, которая вправе самостоятельно регулировать вопросы транспортного обслуживания населения, в том числе передавать перевозчикам на обслуживание муниципальные маршруты пассажирского транспорта на конкурсной основе, устанавливать оценочные критерии при проведении такого конкурса.
С учетом указанных положений законодательства оспариваемый нормативный акт принят уполномоченным органом.
В соответствии с частью 5 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации аукцион и конкурс, в которых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися.
Предметом конкурса на право осуществления пассажирских перевозок по муниципальным маршрутам является право на заключение договора использования муниципального маршрута пассажирского автотранспорта в городе Смоленске. Регулируемые правоотношения возникают между муниципальными органами и перевозчиками при организации транспортного обслуживания населения.
Оспариваемый пункт 1.8 Положения о конкурсном отборе на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта, утвержденного постановлением Администрации города Смоленска от 08.08.2008 N 1111-адм, не содержит указания на то, что в случае наличия заявки только одного претендента конкурс считается состоявшимся; а предоставляет комиссии по конкурсному отбору право на принятие решения о заключении с этим единственным претендентом договора использования муниципального маршрута пассажирского автотранспорта, если заявка отвечает условиям конкурсного отбора.
В таком случае договор заключается не по результатам торгов, определившим их победителя, а в общем порядке, установленном статьями 435, 438 Гражданского кодекса Российской Федерации, что соответствует задачам и полномочиям органов местного самоуправления по организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа и не противоречит положениям пункта 5 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
Согласно статье 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения, в том числе, являются: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения; программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения (статья 3 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения").
Специальным техническим регламентом "О требованиях к выбросам автомобильной технике, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ", утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.10.2005 N 609 в соответствии с Федеральными законами "О техническом регулировании", "О безопасности дорожного движения", "Об охране атмосферного воздуха", "О защите прав потребителей", "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" и Соглашением о принятии единообразных технических предписаний для колесных транспортных средств, предметов оборудования и частей, которые могут быть установлены и (или) использованы на колесных транспортных средствах, и об условиях взаимного признания официальных утверждений, выдаваемых на основе этих предписаний, подписанным в г. Женеве, установлены требования к выбросам вредных (загрязняющих) веществ автомобильной техникой, оборудованной двигателями внутреннего сгорания.
Согласно данному нормативному акту выбросами вредных (загрязняющих) веществ признаются отработанные газы двигателей внутреннего сгорания и испарения топлива автомобильной техники, содержащие вредные (загрязняющие) вещества (оксид углерода, углеводороды, оксиды азота и дисперсные частицы); под экологическим классом понимается классификационный код, характеризующий автомобильную технику в зависимости от уровня выбросов; автомобильная техника подразделяется на экологические классы от 0 до 5 класса, больший номер экологического класса означает более высокий (значительный) уровень выбросов.
Таким образом, установление критерия N 7 "Экологический класс автобусов" направлено на улучшение экологического состояния окружающей среды, что соответствует основным принципам обеспечения безопасности дорожного движения, целям конкурса и не может быть признано как нарушающее антимонопольное законодательство.
Критерий N 8 оценивает конкурсные заявки с учетом среднего срока от эксплуатации автобусов.
Нормативные акты в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, в том числе Постановления Правительства Российской Федерации от 31.07.1998 N 880 "О порядке проведения государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации", Приказа МВД России от 15.03.1999 N 190 "Об организации и проведении государственного технического осмотра транспортных средств", содержат положения, указывающие на связь срока эксплуатации транспортного средства с вопросами безопасности дорожного движения.
Постановление Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 N 100 "О федеральной целевой программе "Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах", постановление Администрации Смоленской области от 14.10.2008 N 569 "Об утверждении долгосрочной областной целевой программы "Обеспечение безопасности дорожного движения на территории Смоленской области" на 2009 - 2012 годы" прямо указывают на влияние такого фактора, как срок эксплуатации транспортного средства, на уровень аварийности на автомобильных дорогах.
Следовательно, установление указанного критерия также направлено на обеспечение безопасности дорожного движения, соблюдение паритета публичного и частного интересов и не может быть признано как ограничивающее (устраняющее) конкуренцию.
Суд приходит к выводу, что критерии N 7, 8 служат инструментом конкурентного отбора, позволяющего выбрать претендента, наилучшим образом удовлетворяющего потребности населения в транспортных услугах, отвечающих требованиям безопасности пассажирских перевозок на муниципальном транспорте; оценочные критерии использованы для наиболее эффективного решения этих вопросов и не направлены на ограничение свободы предпринимательской деятельности.
Статьей 16 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" обязанность по поддержанию транспортных средств, участвующих в дорожном движении, в технически исправном состоянии возлагается на владельцев транспортных средств либо лиц, эксплуатирующих транспортные средства; одним из основных требований по обеспечению безопасности дорожного движения при эксплуатации транспортных средств является то, что техническое состояние и оборудование транспортных средств, участвующих в дорожном движении, должны обеспечивать безопасность дорожного движения.
Техническое обслуживание и ремонт транспортных средств в целях содержания их в исправном состоянии должны обеспечивать безопасность дорожного движения; нормы, правила и процедуры технического обслуживания и ремонта транспортных средств устанавливаются заводами - изготовителями транспортных средств с учетом условий их эксплуатации; юридические лица и индивидуальные предприниматели, выполняющие работы и предоставляющие услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств, обязаны обеспечивать их проведение в соответствии с установленными нормами и правилами; транспортные средства, прошедшие техническое обслуживание и ремонт, должны отвечать требованиям, регламентирующим техническое состояние и оборудование транспортных средств, участвующих в дорожном движении, в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения, что подтверждается соответствующим документом, выдаваемым исполнителем названных работ и услуг (статья 18 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения").
С учетом изложенного введение критерия N 2 "Наличие пункта для предрейсового технического контроля и техобслуживания транспорта" является правомерным.
Однако из оспариваемого нормативного акта следует, что количество баллов, по существу влияющих на общие результаты конкурса в отношении конкретного перевозчика, установлено в зависимости от того, на каком праве перевозчик пользуется перечисленными объектами (на праве собственности или на основании договора).
Критерий N 9 "Владение юридических лиц, индивидуальных предпринимателей транспортными средствами", устанавливает для участников конкурса оценку в баллах по такому же принципу: на праве собственности или на праве аренды владеет транспортным средством перевозчик.
Указанные положения суд признает не соответствующими пункту 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", так как они нарушают права хозяйствующих субъектов, поскольку ставят участников конкурса в неравные условия в зависимости только от наличия права собственности на перечисленные объекты.
В силу статьи 65, части 6 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации бремя доказывания соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, возложено на орган, принявший акт.
Ответчиком не представлено доказательств того, что владение транспортными средствами на праве собственности, наличие собственного пункта технического контроля непосредственно влияет на обеспечение безопасности дорожного движения, качество обслуживания пассажиров.
Из пояснений и документов, представленных ответчиком в судебном заседании, подтверждающих, по мнению Администрации города Смоленска, обоснованность введения критерия N 2 (в части показателей для оценки в баллах) и критерия N 9, следует, что учет этих показателей основан на данных Управления государственного автодорожного надзора по Смоленской области и Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения УВД по Смоленской области; и связан с бесконтрольностью привлечения к обслуживанию муниципальных маршрутов лицами, выигравшими конкурс, сторонних организаций и предпринимателей; в таких случаях условия хранения и уровень качества обслуживания транспортных средств, а также уровень безопасности самих автобусов не проходит конкурсный отбор и фактически не контролируется победителем конкурса.
Однако указанные негативные обстоятельства не являются прямым следствием наличия определенных вещных или обязательственных прав на конкретное имущество и должны предотвращаться иными правовыми средствами.
Судебные расходы в порядке статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат взысканию с ответчика в размере 100 руб. в возмещение расходов заявителя по уплате государственной пошлины при подаче искового заявления.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
решил:
признать постановление Администрации города Смоленска от 08.08.2008 N 1111-адм "Об утверждении документов по конкурсному отбору на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта" в части утверждения критериев N 2, 9 определения победителя конкурсного отбора на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта (приложение N 2) не соответствующим положениям статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и в указанной части недействующим.
В удовлетворении остальной части требований индивидуальному предпринимателю Каплину Александру Сергеевичу отказать.
Признать пункт 1.8 Положения о конкурсном отборе на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского транспорта (приложение N 1), критерии N 7, 8 определения победителя конкурсного отбора на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта (приложение N 2), утвержденных постановлением Администрации города Смоленска от 08.08.2008 N 1111-адм "Об утверждении документов по конкурсному отбору на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта" (с изменениями, внесенными постановлениями Администрации города Смоленска от 08.12.2008 N 1994-адм, от 29.12.2008 N 2094-адм) соответствующими положениям статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Взыскать с Администрации города Смоленска в пользу индивидуального предпринимателя Каплина Александра Сергеевича 100 руб. в возмещение расходов по уплате госпошлины.
Решение вступает в законную силу немедленно.
Лица, участвующие в деле, вправе обжаловать настоящее решение суда в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу в кассационную инстанцию - Федеральный арбитражный суд Центрального округа (г. Брянск), жалоба подается через арбитражный суд Смоленской области.
Председательствующий
Е.Г.БАЖАНОВА
Судьи
Р.Н.АЛМАЕВ
В.А.ПЕЧОРИНА