Распоряжение Администрации Смоленской области от 07.03.2008 № 291-р/адм
Об утверждении Методических рекомендаций по проведению экспертизы областных нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность
АДМИНИСТРАЦИЯ СМОЛЕНСКОЙ ОБЛАСТИ Р А С П О Р Я Ж Е Н И Е от 07.03.2008 N 291-р/адм Утратилo силу - Распоряжение Администрации Смоленской области от 22.06.2009 г. N 679-р/адм Об утверждении Методических рекомендаций по проведению экспертизы областных нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерацииот 25.10.2005 N 1789-р, постановлением Администрации Смоленскойобласти от 09.10.2007 N 348 "Об утверждении Программы противодействиякоррупции в Смоленской области на 2007-2008 годы": Утвердить прилагаемые Методические рекомендации по проведениюэкспертизы областных нормативных правовых актов и их проектов накоррупциогенность. Губернатор Смоленской области С.В. Антуфьев УТВЕРЖДЕНЫ распоряжением Администрации Смоленской области от 07.03.2008 N 291-р/адм МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ по проведению экспертизы областных нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность 1. Общие положения Методические рекомендации по проведению экспертизы областныхнормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность (далее -Методические рекомендации) разработаны в целях использования ихорганами исполнительной власти Смоленской области при организацииработы по разработке проектов областных нормативных правовых актов ипроведении экспертизы областных нормативных правовых актов и ихпроектов на коррупциогенность. Методические рекомендации основаны на едином документеметодологического характера - "Памятка эксперту по первичному анализукоррупциогенности законодательного акта", разработанном Центромстратегических разработок. В Методических рекомендациях используются следующие термины ипонятия: - экспертиза областных нормативных правовых актов и их проектовна коррупциогенность (далее - антикоррупционная экспертиза) -деятельность специалистов, направленная на выявление в текстеобластного нормативного правового акта или его проекта коррупционныхфакторов; - коррупциогенность - заложенная в правовых нормах возможностьспособствовать коррупционным проявлениям в процессе реализации такихнорм; - коррупционный фактор - нормативно-правовая конструкция(отдельное нормативное предписание или совокупность нормативныхпредписаний), которая сама по себе или во взаимосвязи с иныминормативными положениями создает риск совершения субъектами,реализующими нормативные предписания, коррупционных действий; - контрольные полномочия - полномочия, осуществляемые в целяхпроверки законности деятельности (в том числе порядка деятельности)субъектов права (инспекции, ревизии, контроль, надзор); - разрешительные полномочия - полномочия, осуществляемые в целяхвыдачи документов, подтверждающих специальные права на занятиеопределенной деятельностью (удостоверения, лицензии, аккредитации,сертификаты и т.п.) или на пользование определенными предметами; - регистрационные полномочия - полномочия, осуществляемые в целяхудостоверения фактов установления, изменения или прекращения правовогостатуса субъектов права (налогоплательщиков, лицензиатов), а такжегражданско-правовых сделок и объектов права; - юрисдикционные полномочия - полномочия должностных лицгосударственных органов, осуществляемые в целях применения мерадминистративно-правовой ответственности; - нормотворческие полномочия - полномочия по принятию нормативныхправовых актов подзаконного характера, устанавливающих правилаповедения для неограниченного круга лиц. Целью антикоррупционной экспертизы является устранение(недопущение принятия) правовых норм, которые создают предпосылки и(или) повышают вероятность совершения коррупционных действий. Задачами антикоррупционной экспертизы являются выявлениекоррупционных факторов, содержащихся в областных нормативных правовыхактах и их проектах, разработка рекомендаций, направленных наустранение и ограничение действий таких факторов. 2. Перечень коррупционных факторов При проведении антикоррупционной экспертизы выявляются иоцениваются коррупционные факторы, которые можно условно поделить нагруппы, объединяющие различные аспекты проводимого анализакоррупциогенности. Эти группы позволяют оценить соблюдение правилюридической техники в интересах оптимального определения компетенции,обеспечения прозрачности действий должностных лиц, а также соотнестиэти действия с имеющейся практикой применения законодательства ванализируемой сфере. Группа А. Связь анализируемого областного нормативного правовогоакта с другими нормативными правовыми актами: 1) множественность вариантов диспозиций правовых норм; 2) широкие возможности ведомственного и локальногонормотворчества; 3) наличие коллизий правовых норм. Группа Б. Реализация полномочий государственного органа(должностного лица): 4) определение компетенции по формуле "вправе"; 5) широта дискреционных полномочий; 6) отсутствие административных процедур; 7) завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализациипринадлежащего ему права; 8) отсутствие конкурсных (аукционных) процедур. Группа В. Контроль за действиями государственных гражданскихслужащих: 9) отсутствие специализированных, детализированных запретов иограничений для государственных гражданских служащих в той или инойобласти деятельности; 10) отсутствие ответственности государственного гражданскогослужащего за правонарушения; 11) отсутствие контроля, в том числе общественного, загосударственными органами и государственными гражданскими служащими. Группа Г. Другие коррупционные факторы. Приведенный перечень коррупционных факторов является примерным, входе анализа специалист вправе выявить другие факторы, способствующиекоррупционным нарушениям в данной сфере. 3. Содержание коррупционных факторов и рекомендации по их обнаружению Группа А. Связь анализируемого областного нормативного правового акта с другими нормативными правовыми актами 3.1. Множественность вариантов диспозиций правовых норм Часто диспозиция правовой нормы (установление правила поведения)формулируется как отсылочная (отсылающая к норме другой статьи данногоили другого нормативного акта) или бланкетная (предоставляющаягосударственным органам право самостоятельно устанавливать правилаповедения). При проведении антикоррупционной экспертизы специалистунеобходимо оценить характер отсылок - к законодательству вообще, кдругим федеральным законам, к законодательству в определенной сферерегулирования (гражданскому, лесному и т.д.), к областномузаконодательству, к подзаконному регулированию. Последний вид отсылкинаиболее тесно связан с потенциальными возможностями коррупционныхпроявлений, особенно если нормой нормативного правового акта органугосударственной власти непосредственно предоставляется правоурегулирования того или иного вопроса. Коррупциогенность данного фактора состоит в том, что, оставляяболее конкретное регулирование тех или иных отношений (как правило,порядка и сроков осуществления конкретных полномочий) органуисполнительной власти, законодатель провоцирует государственный органна создание условий, удобных ему, зачастую в ущерб интересам иудобству граждан. Этот фактор является коррупционным не сам по себе, ав силу того, что облегчает возникновение коррупционных факторов"прямого действия" (таких, например, как широта дискреционныхполномочий, "игра" со сроками предоставления услуг, завышенныетребования к физическим и юридическим лицам). 3.2. Широкие возможности ведомственного и локального нормотворчества Этот фактор связан с предыдущим - обилием отсылочных и бланкетныхнорм, так как открывает возможность регламентации некоторых важныхвопросов подзаконными нормативными актами. В некоторых случаях этооправданно, но важно, чтобы существенные условия регламентированияопределялись при этом законом. Часто речь идет не только о детализации норм закона, разъяснениипорядка их применения, но и принятии государственным органомсобственных правовых актов. Этот фактор может быть полноценно проанализирован в процессеконтроля деятельности государственных органов, когда специалист неограничивается только текстом нормативного правового акта, нопроверяет и сами ведомственные акты. Немаловажно оценить каксодержание ведомственного акта, так и его форму. Нормативный правовой акт может предусматривать (часто поумолчанию) и широкие возможности локального нормотворчества (принятиесобственных правовых актов государственными и негосударственнымиорганизациями - юридическими лицами). Неоправданно оставляя подобныепробелы для самостоятельного их восполнения другими субъектами права,не обладающими властными полномочиями, нормативный правовой акт может"поощрять" узаконение на их уровне реально применяемых коррупционныхсхем. 3.3. Наличие коллизий правовых норм Коллизии анализируемого нормативного правового акта с другиминормативными правовыми актами препятствуют правильному применениюнормативного правового акта, создают возможности для применения тойнормы, которая выгодна в конкретном случае. Коллизии могут быть междуравноправными правовыми актами, между актами разных уровней. Длявыявления коллизии необходимо тщательно анализировать нормативныеправовые акты, регулирующие смежные отношения или наиболее общиевопросы. Специфика данного фактора такова, что многие принципыразрешения правовых коллизий сформулированы не в законодательныхактах, а в юридической доктрине и судебной практике. Так, примерыразрешения коллизий правовых норм в самых различных сферах, имеющиеобщеобязательный характер, содержатся в постановленияхКонституционного Суда Российской Федерации. Группа Б. Реализация полномочий государственного органа (должностного лица) 3.4. Определение компетенции по формуле "вправе" Многие нормативные правовые акты определяют компетенциюгосударственного органа (должностного лица) при помощи формулировок"вправе", "может". Это относится к любым видам полномочий -регистрационным, разрешительным, контрольным, юрисдикционным ("можетконтролировать", "может привлечь к ответственности", "может выдатьлицензию") и нормотворческим. Право и обязанность для государственногооргана образуют полномочие, то есть они связаны неразрывно. Порядок иусловия исполнения полномочий детализируются в нормативных актах.Разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создаетнеоправданную иллюзию того, что в определенных случаях можноиспользовать полномочие как право (то есть не осуществлять его). Этоне означает, что у государственного органа (государственногогражданского служащего, должностного лица) вообще не может быть прав,которые можно использовать по усмотрению. Но эти права приобретаютхарактер исключения и находятся в строгой зависимости от определенных,нормативно установленных условий. 3.5. Широта дискреционных полномочий Исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая инаяпублично-властная деятельность, невозможна без определенногопространства свободного усмотрения должностных лиц (административноеусмотрение). Именно поэтому органы государственной власти обладаютнекоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими действовать поусмотрению в зависимости от обстоятельств. Однако существуют сегментыуправленческой деятельности, в которых необходимо сузить до минимумавозможность свободного усмотрения государственного гражданскогослужащего. 3.5.1. Сроки принятия решения. Поскольку почти невозможно точноопределить срок, в который государственный гражданский служащий обязанпринять решение в отношении физического или юридического лица, либосрок совершения того или иного административного действия, постолькуобычно применяется формула "в течение" или "не позднее".Коррупциогенность повышается с увеличением продолжительности такихсроков или установлением широкого временного диапазона, а также приотсутствии срока. 3.5.2. Условия (основания) принятия решения. У государственногогражданского служащего всегда есть право выбора, как минимум, из двухвариантов решения (положительного или отрицательного). Но, во-первых,существуют нормативно-правовые акты, которые предоставляют и большеечисло вариантов. А, во-вторых, есть акты, предоставляющие нескольковозможных вариантов без точного определения условий принятия того илииного решения. 3.5.3. Учет параллельных полномочий. Часто в принятии того илииного решения одновременно участвуют несколько государственных органов(совместные решения, согласование решений). Понизить коррупциогенностьспособно закрепление принципа "одного окна" - когда получатьнеобходимые согласования для вынесения окончательного решения долженответственный государственный орган, а не заявитель. Повышаюткоррупциогенность нормы, устанавливающие дублирующие полномочия разныхгосударственных гражданских служащих в рамках одного государственногооргана или различных государственных органов, а также ответственностьнескольких государственных гражданских служащих за одно и то жерешение. 3.6. Отсутствие административных процедур Этот фактор тесно связан с предыдущим. Коррупциогенностьпонижается, если существует четкий порядок принятия решения(административные процедуры). Таким образом, упорядочить осуществлениеполномочий государственных органов можно при введении административныхпроцедур - нормативно установленных порядка и сроков осуществлениядействий. Существуют процедуры принятия решений, получения ииспользования информации, рассмотрения обращений граждан и юридическихлиц, контроля и др. Отсутствие в нормативном правовом акте процедурыповышает коррупциогенность. Порядок и сроки (административные процедуры) составляют частьрегулирования (процессуальное право), которая не менее принципиальна,чем нормы материального права. Поэтому неоправданно и их частоеизменение. 3.7. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права Данный фактор проявляется при реализации разрешительных ирегистрационных полномочий. В то же время выявление данного фактора сформальной точки зрения - одна из наиболее трудных задач. Как правило, обнаружить дефекты в формулировке требований кзаявителю можно при анализе оснований для отказа в совершении действия(регистрации), приема документов. Коррупциогенность повышается, еслиперечень оснований для отказа: 1) открытый, то есть не исчерпывающий; 2) содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным вдругих нормативных правовых актах; 3) содержит "размытые", субъективно-оценочные основания отказа(например, представленные заявителем сведения не соответствуютдействительности или представлены не в полном объеме). 3.8. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур Осуществление некоторых видов полномочий (в частности,разрешительных) предполагает присутствие нескольких граждан илиюридических лиц, претендующих на предоставление конкретного права. Новыбор этого правополучателя не может быть произвольным илипристрастным. Использование специальных процедур (аукционы и конкурсы)способно снизить вероятность субъективного подхода государственногогражданского служащего. Таким образом, для преодоления опасныхтенденций в государственном управлении рекомендуется применениегражданско-правового института. Как правило, аукционы и конкурсы в государственном управлениипредполагаются открытыми (закрытость оправданна в случаях, связанных сгосударственной тайной), то есть принять в них участие может любоелицо. Их отличают такие признаки, как особая процедура подготовки ипроведения (заблаговременное извещение о проведении, внесение задатковучастниками, специальный порядок проведения), выбор победителя позаранее установленному критерию (максимальная цена или лучшиеусловия), гласность и публикация итогов, коллегиальное решениевопросов - конкурсной комиссией. Группа В. Контроль за действиями государственных гражданских служащих 3.9. Отсутствие специализированных, детализированных запретов и ограничений для государственных гражданских служащих в той или иной области деятельности Этот фактор близок к такому фактору, как широта дискреционныхполномочий. Однако в содержательном смысле эти два фактора различны. Вданном случае речь идет не столько о жестко определеннойадминистративной процедуре, сколько об установлении ряда ограничений изапретов, являющихся нормами материального права. При проведении антикоррупционной экспертизы специалистунеобходимо выявить: - наличествуют ли вообще какие-либо ограничения и запреты,обусловливающие возможность приобретения государственным гражданскимслужащим права осуществлять от имени государства деятельность,связанную с финансовыми и имущественными отношениями; - наличествуют ли какие-либо ограничения и запреты длягосударственного гражданского служащего при осуществлении возложенныхна него функций и полномочий; - если ограничения и запреты закреплены, то насколько, по мнениюспециалиста, они способны повлиять на мотивацию деятельностигосударственного гражданского служащего (хотя бы повысить риск длянедобросовестного служащего); - каким образом нормативно описаны подотчетность государственногогражданского служащего, контроль за соблюдением запретов иограничений, каковы формализованные критерии (и есть ли они вообще)оценки его деятельности. 3.10. Отсутствие ответственности государственного гражданского служащего за правонарушения В нормативных правовых актах, как правило, отсутствуют нормы обответственности государственного гражданского служащего либозаконодатель ограничивается общей формулой "несет ответственность вустановленном законом порядке". Часто различается ответственностьдолжностного лица и государственного гражданского служащегогосударственного органа. Нужно проверить, наличествуют ли в данномнормативном правовом акте или в акте, к которому есть отсылка, мерыответственности за служебные нарушения, нарушение специализированныхограничений и запретов. Меры ответственности должны соответствоватьвыполняемым полномочиям и предъявляемым к служащему запретам иограничениям. Специалисту необходимо соотнести эти нормы с нормами обответственности в законодательстве о государственной гражданскойслужбе, специальными нормами о служебном поведении и ответственности,в том числе дисциплинарной. От того, насколько конкретна формулаответственности, зависит ее реальность и неотвратимость. Основанияответственности должны быть четко сформулированы, желательно сдифференциацией, какому виду нарушения какой вид ответственности -дисциплинарной, административной, уголовной, гражданско-правовой -соответствует. Фразе "несет установленную законодательством уголовнуюи административную ответственность" должны корреспондироватьсоответствующие статьи Уголовного кодекса Российской Федерации иКодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.Размытые формулировки полномочий, туманное распределение обязанностейвнутри государственного органа в конечном итоге могут привести к уходугосударственного гражданского служащего от ответственности. 3.11. Отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами и государственными гражданскими служащими При анализе нормативных правовых актов необходимо обращатьвнимание на следующее: - наличие норм, обеспечивающих информационную открытость органоввласти, и уровень конкретности таких норм, если они есть; - использование информационных технологий для обеспечениягласности в деятельности государственного органа (наличиеинтернет-сайта, его регулярное обновление, интерактивные формыобращений граждан и юридических лиц и заполнения форм документов); - наличие возможности осуществления тех или иных полномочийсаморегулируемыми организациями и их ответственности; - наличие норм об отчетности органа или его должностных лиц переднаселением либо перед соответствующими профессиональными и инымисообществами (например, публикация ежегодных отчетов); - наличие возможностей общественных проверок данного органа,условий и процедуры таких проверок, мер реагирования по результатампроверок. Группа Г. Другие коррупционные факторы Существуют и другие коррупционные факторы, которые можетустановить специалист при анализе нормативного правового акта. К нимможно отнести установление пробелов в нормативном регулировании тогоили иного вопроса, позволяющих государственным органам (должностнымлицам, государственным гражданским служащим) самостоятельноустанавливать собственные полномочия, вторгаться в смежную сферу ит.п. Это также проверка, корреспондирует ли праву гражданина илиюридического лица обязанность государственного органа; только в этомслучае государственный орган не сможет отказать гражданину вреализации принадлежащего ему права, сославшись на отсутствиеполномочий. Стоит проверить, как определены связи и взаимоотношениягосударственного органа в процессе реализации полномочий с другимигосударственными органами, негосударственными организациями,гражданами, насколько учтены антикоррупционные требования,сформулированные в других нормативных правовых актах. 4. Порядок проведения антикоррупционной экспертизы Антикоррупционная экспертиза проводится в отношении проектовобластных нормативных правовых актов, а также в отношении действующихобластных нормативных правовых актов. Антикоррупционная экспертиза проводится специалистами Правовогодепартамента Смоленской области при проведении правовой экспертизыпроектов областных нормативных правовых актов. При необходимости могутпривлекаться специалисты в других областях знаний (криминолог,экономист и др.), специалисты отраслевых департаментов Смоленскойобласти, не являющиеся разработчиками проекта областного нормативногоправового акта, находящегося на экспертизе. В своей работе специалисты используют общетеоретические познания,а также знание практики применения законодательства (судебная практикапо соответствующему вопросу, мотивированные мнения органов,организаций и граждан, осуществляющих деятельность или обладающихспециальными познаниями в регулируемой сфере, данные социологическихопросов, научные исследования и другие сведения, способные помочьправильно оценить наличие и степень влияния коррупционных факторов впроектах областных нормативных правовых актах). Специалист, проводящий антикоррупционную экспертизу, оцениваеткоррупционные факторы в их совокупности, степень их влияния на уровенькоррупциогенности проекта нормативного правового акта, рассматриваетвозможность устранения или уменьшения действия данных факторов ипринимает решение о согласовании проекта нормативного правового акта(путем его визирования) или подготовке заключения на проект областногонормативного правового акта.